房产继承律师谈不动产继承登记流程的完善

　　房地产继承登记作为不动产转移登记的一个重要组成部分，一直以来因标的物价值量大、继承人认定复杂等原因被社会广泛关注，是日常不动产登记工作中的难点和热点问题。往年办理人员必须凭当事人事先做好的继承权公证书为其办理，然而新政策出台后，公证与否当事人拥有了选择权。近来办理继承登记的申请成倍增加，对于登记机构而言，继承是复杂的民事行为，特别是转继承、代位继承。这无疑给登记机构增添了又一难题，如何应对新形势下继承登记业务，需要不动产登记机构进行探索创新。南京继承律师作为继承法方面具有丰富经验的资深律师，对于如何改进继承登记流程具有自己独到的意见，现与大家分享如下。
　　
　　针对房地产继承登记，1991年9月12日司法部、建设部出台了《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（司公通字〔1991〕117号），明确要求“继承房产，应当持公证机关出具的继承权公证书和房产所有权证、契证到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续”，通过强制权利人进行继承公证，明确法律关系，为房产登记提供法律保障。自此办理房屋法定继承、遗赠继承的登记采取强制性公证，以公证作为唯一有效的前置条件。即先到公证处办理房产继承公证手续，再去登记机构办理房产继承手续。后续又有《房屋登记办法》《办理继承公证的指导意见》《房地产登记技术规程》等，也规定将公证的证明文件作为办理继承登记的必备材料。对于强制性公证前置有些地方还制定了地方性规定，比如 2009年上海市发布《上海市房地产登记技术规定（实行）》，其中规定因房地产赠与、继承、遗赠申请房地产登记的，有关当事人应当向登记机构提交有关事实或者合同的公证文书。
　　
　　2015 年《不动产登记暂行条例》实施后，为进一步规范政府依法行政职能，司法部于 2016 年 7 月发布了《关于废止〈司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知〉的通知》（司发通〔2016〕63 号），对于不动产继承登记，权利人不再强制继承公证，此前规定房屋继承登记等所有权转移必须公证的规定不再执行。时隔 25 年后，强制性房屋继承公证正式废止，取而代之的是公证自愿，法律赋予当事人对于提供材料有了选择的权利。
　　
　　《不动产登记暂行条例实施细则》第14 条规定，“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书”。根据《不动产登记暂行条例》规定，因继承、受遗赠取得不动产权利的不动产登记，权利人可自行选择以下两种方式之一办理：一是提交公证的材料或者生效的法律文书后，按相关规定直接办理登记（该模式与原有登记模式基本一致）；二是由权利人按照《不动产登记操作规范》的要求，提供一系列继承证明资料后，由不动产登记机构进行审核并对有关事项进行公示无异议后予以登记。
　　
　　以往公证处出具的公证书能有效保证申请材料和相关民事法律行为的真实性、合法性、有效性，并承担责任。因此，登记机构只需要对继承公证书进行形式审查即可。现在如果申请人根据《不动产登记暂行条例实施细则》第 14条的规定，直接前往登记机构提交各种证明材料办理，登记机构无法拒绝，必须从头到尾全程接手。而其中最棘手的问题就是如何准确认定全部的法定继承人，如何核实申请人提交材料的真实性。按照《继承法》的规定，法定继承人的范围非常广泛，有配偶、子女、父母、养（继）子女、养（继）父母、非婚生子女、尽了主要赡养义务的女婿、儿媳，以及转继承和代位继承的人等。继承登记的当事人范围广泛、人员众多，存在很多不确定性，如被继承人是否存在非婚生子女的情况；继承人是否存在被剥夺继承权的情况；是否有遗嘱存在遗嘱继承人、受遗赠人的情况；利害关系人如被继承人的债权人未能及时主张债权的情况等。对于申请人提交的死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料、与他人利害关系的说明材料，这些材料的出具机关涉及医疗机构、公安机关、民政部门、乡镇社区单位、证人证言等，如何验证众多证明材料的真实有效是登记机构不可回避的难题，也是不动产继承登记首先要解决的问题。
　　
　　一方面是有限的登记服务人员。不动产登记业务除继承登记外，还涉及预告登记、注销登记、转移登记、抵押登记、变更登记、查封登记、异议登记等多种类型。当前居高不下的房屋交易量导致不动产登记申请量巨大。不动产继承涉及复杂的家庭关系，既有婚姻关系，又有继承关系、扶养关系等，再有家庭成员多而分散、意见分歧大等因素，以往公证处专业人员尚且需要花费大量精力，对其申报的材料真实性进行调查。现在繁杂的前期工作全部由相对“不专业”的登记机构承担，务必需要消耗大量行政服务资源。
　　
　　另一方面是有增无减的登记申请。登记机构的登记收费依据是《物权法》第 22条规定，不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。这种按件收费标准实行的是统一的、标准化的收费，现行的收费标准为住宅登记费 50元/件，非住宅 550/件，而办理公证的费用大多是按照继承标的实际价格的比例收取，加上现在房价高涨后，公证费用动
　　
　　辄收取几千元甚至上万元。相比于高昂的公证费用，登记机构收取的费用几乎可以忽略。可以预见，政策实施后在新闻媒体和社区街道的普及宣传下，日后直接前往登记机构申请办理继承登记的人员会越来越多。多，成倍增加。
　　
　　权限模糊的实质审查权在取消强制性公证的情况下，继承登记自身的复杂性决定了登记机构需要实质性审查。然而登记机构应当实行形式审查还是实质审查，一直都是争议的焦点。
　　
　　2007年颁布的《物权法》在不动产登记条款的规定中，对于不动产登记机构的法定职责中并没有赋予登记机构调查取证的权利。从对登记机构职责的设置，以及对于异议登记只是受理而不处理的规定来看，登记机构承担的像是形式审查责任。但从申请登记事项询问申请人、现场查看、承担登记错误的赔偿责任来看，似乎又要求登记机构承担实质审查的责任。
　　
　　2015 年的《不动产登记暂行条例》对《物权法》做了增补，扩大了登记机构的权利。其第 19条规定，对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。似乎赋予了登记机构实质审查的权利，但值得注意的是，本条规定的是“可以调查”，而不是“应当调查”。《不动产登记暂行条例实施细则》对于上述规定的“调查”也没有进行细化。也就是说，只要登记申请人准备的材料与欲申请登记的内容保持一致，且目前申请材料无法通过联网验证，登记人员仅从材料本身看不出争议的，申请人很可能提供了虚假材料完成登记。如果登记机构审查不严，导致错误登记，那么行政诉讼的几率就会上升。不动产继承本身就是较为复杂的民事行为，发生登记错误的概率比一般登记高很多。而在全国范围看，很少有登记机构建立保险赔偿机制，继承登记标的动辄几十万到几百上千万，登记错误后发生的赔偿责任，会让登记工作人员和登记机构都承受很大压力。
　　
　　由于对继承事宜的调查、查验、认定等继承审核工作，工作量大、周期性长，其专业性、法律性极高；且就继承本身而言其潜在的权属争议、法律纠纷等问题也相对突出。首先，继承本身潜在的权属争议、法律纠纷等问题突出，原先由社会化专业服务机构公证处承担的事务和法律风险转移到登记机构后大大提高了登记机构行政赔偿风险，根据《物权法》第21条规定的无过错赔偿机制，“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应该承担赔偿责任”。如果不区分任何情况，全部由登记部门承担赔偿责任，其登记风险远高于登记中心现有的承担能力，这样登记机构务必会加大审查范围，加重登记成本，延长审查时间，影响登记效率。其次，在赔偿的额度方面，一般侵权损害赔偿按照损害的大小来赔偿，而被继承的不动产价值动辄几十万几百万，登记部门每年要完成数以万计的登记，即使是万分之一的出错率，其赔偿额度对登记机构而言也难以承担。更何况登记机构的登记仅是按件收取登记费，却要承担高额的赔偿责任，对登记机构而言多少有失公允。既不利于登记机构工作积极性的发挥，也不符合收益风险相匹配原则。最后，在赔偿的实现途径方面，大多数不动产登记机构尚未建立赔偿保险金制度，登记机构本身不是一个营利性机构，登记标的巨额价值使得一般登记机构难以承担。
　　
　　新形势下登记机构应该尽快适应这种变化，充分尊重和支持法律赋予当事人的选择权利，逐步在实践中摸索好的经验方法。
　　
　　《不动产登记暂行条例》第 11 条对不动产登记人员的资格作出了规定，要求不动产登记工作人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。在自愿公证模式下，即使申请人没有提供公证书，登记机构也应当担负起相应的审查职责，挑起受理审核的重担。登记机构可根据继承登记的特殊性，开辟继承登记的专属审查程序。加强不动产继承专业的业务培训，提高登记工作人员对此类登记的登记要件和登记标准的审核能力。深入研究继承登记业务办理流程和程序，可为此专设询问表与具结书，对继承人设置详细的询问程序，要求继承人对相关问题进行陈述，并留存询问视频、询问笔录、具结书等。
　　
　　还应当设置当事人信用承诺书环节，要求当事人书面承诺对其所提供的申请材料真实性终身负责制。一旦申请人提供虚假材料或伪造所需材料导致继承登记错误，可要求申请人根据申请承诺信用书和国家有关法律法规承担相应的法律责任。也可以配备相关的专业人员，专门开辟一支队伍或部门从事继承登记的核实工作，负责办理继承不动产登记的材料审查和调查等工作。另外，还可相应出台专门规定规范此类登记材料审查工作和外出调查的内容、程序、方法以及有关事项。在登记中认真做好每个环节的工作，明确每个环节的责任，确保不动产继承登记符合不动产统一登记制度和相关法律法规。